Loi SRU : le bilan triennal 2023-2025 entre dans sa phase décisive, cap sur les arrêtés de carence de décembre 2026

C'est l'un des rendez-vous les plus structurants du logement français, et il se joue discrètement cet automne. Tous les trois ans, l'État dresse le bilan des obligations de production de logements sociaux imposées aux communes par l'article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU). La période triennale 2023-2025 vient de s'achever, et une instruction du Gouvernement du 30 avril 2026, diffusée le 15 mai, a fixé aux préfets les règles du jeu : établissement du bilan, ouverture de la procédure contradictoire avec les communes en retard, puis signature des arrêtés de carence d'ici la fin décembre 2026.

Pour un acheteur, un investisseur ou un propriétaire, ce n'est pas un débat institutionnel abstrait. Un arrêté de carence modifie concrètement qui délivre les permis de construire, qui exerce le droit de préemption, et quelle part de logement très social doit être intégrée aux opérations immobilières de la commune. Autant de paramètres qui pèsent sur le prix du foncier et sur la nature des programmes neufs qui sortiront de terre dans les trois prochaines années.

Ce que l'article 55 de la loi SRU impose exactement

Le dispositif ne s'applique pas à toutes les communes. Il vise les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en région parisienne) situées dans une agglomération ou un EPCI de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants. Ces communes doivent atteindre un taux de logements sociaux rapporté à leurs résidences principales :

• 25 % dans le cas général ;
• 20 % dans les territoires où la tension sur le parc locatif social ne justifie pas un effort de production supplémentaire.

Les communes qui n'atteignent pas leur seuil sont dites « déficitaires ». Elles sont redevables d'un prélèvement annuel opéré sur leurs ressources fiscales — mais ce prélèvement est diminué des dépenses réellement engagées en faveur du logement social, ce qui permet à beaucoup de communes volontaires de le réduire, voire de l'annuler. En 2024, le prélèvement théorique de 240 millions d'euros a ainsi été ramené à 141 millions d'euros après déductions, selon les données du ministère de la Transition écologique.

La mécanique du rattrapage est progressive : chaque commune déficitaire se voit assigner, période triennale après période triennale, un objectif chiffré de logements sociaux à produire. C'est le respect — ou non — de cet objectif qui est examiné dans le bilan triennal.

Les chiffres avant le bilan : plus de la moitié des communes concernées sont déficitaires

Le point de départ n'a rien de marginal. Selon le bilan officiel portant sur 2024, 2 196 communes sont soumises à l'article 55, dont 1 276 déficitaires, soit 58 %. La presse spécialisée relevait encore en mai 2026 que « plus de 1 100 communes » demeurent déficitaires, un chiffre pratiquement stable depuis 2023 (1 111 communes recensées à l'époque).

Les majorations appliquées aux communes carencées lors de la précédente période avaient représenté 68 millions d'euros. En arrière-plan, la tension ne se dément pas : près de 2,9 millions de personnes étaient en attente d'un logement social en 2025, un record. À l'inverse, le dispositif SRU revendique environ 1,8 million de logements sociaux produits en vingt-cinq ans.

Le calendrier : une procédure décalée par les municipales

L'instruction du 30 avril 2026 organise une séquence en plusieurs temps, que les préfectures déroulent à partir de l'été et de la rentrée :

1. établissement du bilan chiffré commune par commune sur la période 2023-2025 ;
2. notification du bilan aux communes n'ayant pas atteint leur objectif triennal, qui ouvre une phase contradictoire : la commune peut faire valoir ses observations, ses projets engagés, les difficultés objectives rencontrées (rareté foncière, contraintes de risques, refus de recours) ;
3. saisine, le cas échéant, de la commission nationale SRU ;
4. signature des arrêtés de carence, avec un terme fixé à la fin décembre 2026.

Ce calendrier est légèrement décalé par rapport aux exercices précédents : il a été aménagé pour ne pas interférer avec les élections municipales de 2026. Sur le fond, le ministre chargé du Logement a appelé les préfets à une « position équilibrée » : de la fermeté envers les communes manifestement opposées à la production de logement social, mais la prise en compte des efforts réels des communes volontaires. Le contrat de mixité sociale reste privilégié sur la sanction.

Ce que change concrètement un arrêté de carence

La carence n'est pas la simple constatation d'un retard : c'est une décision préfectorale motivée, prise après la phase contradictoire, qui déclenche un régime dérogatoire. Trois effets méritent l'attention de tous ceux qui achètent, vendent ou construisent dans la commune concernée.

1. Une sanction financière qui peut être multipliée

Le préfet peut majorer le prélèvement annuel, dans une limite qui peut aller jusqu'à son quintuplement. C'est la mesure la plus visible, et la plus coûteuse pour le budget communal — donc potentiellement pour la fiscalité locale à moyen terme.

2. L'État reprend la main sur l'urbanisme

Dans une commune carencée, le droit de préemption urbain peut être transféré à l'État, qui l'exerce pour acquérir des terrains ou des immeubles destinés au logement social. Le préfet peut également se substituer au maire pour délivrer les autorisations d'urbanisme portant sur des opérations de logement social, et conclure directement des conventions avec des organismes de logement social. Pour un propriétaire qui vend un terrain ou un immeuble, cela signifie que l'interlocuteur qui purge la préemption n'est plus nécessairement la mairie — un point à vérifier avant toute promesse de vente, au même titre que les informations obtenues via un certificat d'urbanisme.

3. Une part imposée de logement très social dans les programmes

Les communes carencées doivent prévoir un minimum de 30 % de logements très sociaux (financements PLUS et PLAI) dans les opérations significatives de construction. Pour un promoteur, c'est un paramètre de bilan financier ; pour un acquéreur en VEFA, cela change la composition de la résidence et parfois le calendrier de commercialisation.

Pourquoi cela compte pour un acheteur ou un investisseur

Trois réflexes utiles si vous regardez un bien dans une commune susceptible d'être concernée :

• Vérifier le taux SRU de la commune avant d'acheter un terrain ou un immeuble à diviser : une commune loin de son objectif est une commune où la pression foncière publique va augmenter.
• Anticiper l'évolution de l'offre neuve : la contrainte des 30 % de PLUS-PLAI dans les opérations significatives modifie la typologie des programmes livrés, et donc la concurrence locative à trois ou quatre ans.
• Lire le calendrier politique : entre la notification des bilans et les arrêtés de décembre, une commune peut négocier un contrat de mixité sociale qui engage sa production pour la période suivante.

Ce bilan triennal s'inscrit dans un contexte plus large de crise de l'offre, documenté par le rapport 2026 de la Fondation Abbé Pierre, et qui sera au cœur des débats du 86^e Congrès HLM de Bordeaux, du 22 au 24 septembre 2026. Il croise aussi les dispositifs d'accession sociale comme le bail réel solidaire, que plusieurs communes déficitaires mobilisent pour produire de l'offre abordable sans passer uniquement par le locatif social.

Ce qu'il faut retenir

• Le bilan triennal SRU 2023-2025 est encadré par une instruction du Gouvernement du 30 avril 2026, diffusée le 15 mai.
• 2 196 communes sont soumises à l'article 55 ; 1 276 étaient déficitaires au titre de 2024.
• Les arrêtés de carence doivent être signés d'ici la fin décembre 2026, après une phase contradictoire menée cet automne.
• Une commune carencée s'expose à une majoration de prélèvement pouvant aller jusqu'au quintuplement, au transfert du droit de préemption urbain à l'État, à la substitution du préfet pour la délivrance de certaines autorisations d'urbanisme, et à l'obligation de 30 % de PLUS-PLAI dans les opérations significatives.
• Le ministre a demandé aux préfets fermeté envers les communes opposées à la production, souplesse envers celles qui progressent.

Sources

• Légifrance — Instruction du Gouvernement du 30 avril 2026 relative au bilan triennal du dispositif de l'article 55 de la loi SRU et à la procédure de constat de carence au titre de la période 2023-2025
• Ministère de la Transition écologique — L'article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU)
• Maire-Info — Logements sociaux : plus de 1 100 communes toujours déficitaires (18 mai 2026)
• Blog Landot & associés — Une instruction sur le bilan de la loi SRU et le constat de carence

Photo : ERIK SETH — Unsplash — ensemble de logements collectifs à Paris